A impugnação da adjudicação num concurso público permite reagir contra uma decisão de contratação pública quando existam fundamentos para considerar que a escolha da proposta vencedora, a avaliação das propostas ou o próprio procedimento violaram as regras aplicáveis.

Para uma empresa que perdeu um concurso, a questão essencial não é apenas saber se discorda do resultado. É perceber se existe uma ilegalidade juridicamente relevante e, sobretudo, agir dentro dos prazos adequados. Na contratação pública, alguns desses prazos são particularmente curtos e podem determinar se ainda é possível impedir a celebração ou execução do contrato.

A análise deve ser feita a partir das peças do procedimento, das propostas, dos relatórios do júri, da pronúncia em audiência prévia e da decisão de adjudicação. Uma diferença aparentemente pequena entre o que o programa do concurso exigia e aquilo que foi efetivamente avaliado pode alterar completamente o enquadramento jurídico.

Importa ainda confirmar qual a versão do Código dos Contratos Públicos aplicável. O Decreto-Lei n.º 177/2026, de 4 de setembro, introduziu uma alteração relevante ao CCP, com entrada em vigor em 1 de outubro de 2026 e regras próprias de aplicação no tempo. A data de início do procedimento pode, por isso, ser determinante para identificar o regime aplicável.

O que é a impugnação da adjudicação num concurso público?

Impugnar uma adjudicação significa contestar juridicamente a decisão através da qual uma entidade adjudicante escolheu determinada proposta para celebrar um contrato público.

A contestação pode ocorrer ainda dentro do próprio procedimento, através da audiência prévia ou de impugnação administrativa, ou chegar aos tribunais administrativos através de uma ação de contencioso pré-contratual.

O fundamento deve ser uma possível ilegalidade. O simples facto de outra proposta ter ficado melhor classificada não torna a adjudicação inválida.

O que é a decisão de adjudicação?

Nos termos do artigo 73.º do Código dos Contratos Públicos, a adjudicação corresponde ao ato através do qual o órgão competente aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma das propostas existentes.

Essa escolha não é livre. A entidade adjudicante está vinculada às regras que definiu para o procedimento e ao critério de adjudicação aplicável.

Na redação aplicável aos procedimentos iniciados antes da entrada em vigor das alterações de outubro de 2026, o artigo 74.º do CCP determina que a adjudicação segue o critério da proposta economicamente mais vantajosa, através das modalidades legalmente previstas. O Decreto-Lei n.º 177/2026 altera esta matéria para os procedimentos abrangidos pelo novo regime.

Isto significa que, antes de concluir que houve um erro na adjudicação, é necessário identificar a versão do CCP aplicável, analisar o programa do concurso, verificar o modelo de avaliação e reconstruir a forma como cada proposta foi pontuada.

Quem pode impugnar uma decisão de adjudicação?

Na situação mais comum, a impugnação é apresentada por um concorrente que participou no procedimento e considera ter sido prejudicado por uma decisão ilegal.

A situação torna-se mais delicada quando a própria proposta desse concorrente foi excluída. Não deve assumir-se automaticamente que um concorrente excluído pode ou não impugnar a adjudicação.

A jurisprudência tem distinguido, entre outras situações, os casos em que a exclusão ainda está a ser contestada daqueles em que a exclusão se tornou definitiva. O Supremo Tribunal Administrativo já reconheceu interesse em agir quando o concorrente discute simultaneamente a sua exclusão e a admissão da proposta vencedora, mas também tem entendido que um concorrente definitivamente excluído pode deixar de ter interesse em impugnar autonomamente a adjudicação.

Por isso, quando existe uma exclusão, é particularmente importante analisar em conjunto a decisão de exclusão e a adjudicação, em vez de reagir apenas contra a segunda.

Em que situações pode uma adjudicação ser impugnada?

Os fundamentos variam muito entre concursos. Há, contudo, situações que surgem com frequência no contencioso de contratação pública.

A proposta vencedora deveria ter sido excluída

Uma das questões mais importantes consiste em determinar se a proposta adjudicatária podia legalmente permanecer no concurso.

O artigo 146.º do CCP, conjugado com outras normas do Código, prevê fundamentos de exclusão relacionados, entre outros aspetos, com os documentos apresentados, as formalidades da proposta e as situações previstas no artigo 70.º.

Falta de documentos ou elementos exigidos

A ausência de um documento não conduz sempre, de forma automática, à mesma consequência. É necessário perceber que documento estava em falta, a sua função no procedimento e se a irregularidade podia ser suprida ao abrigo das regras aplicáveis.

Esta distinção é importante porque o CCP admite, em determinadas condições, o suprimento de certas irregularidades formais. Noutras situações, a omissão atinge um elemento essencial da proposta e pode determinar a exclusão.

Incumprimento das condições previstas nas peças do procedimento

O caderno de encargos e o programa do concurso vinculam a entidade adjudicante e os concorrentes.

Se a proposta vencedora contrariar uma condição obrigatória, ultrapassar um parâmetro base, omitir um atributo necessário ou apresentar uma solução incompatível com as exigências do procedimento, pode existir fundamento para discutir a sua admissão.

Existência de fundamentos legais para exclusão da proposta

A análise não deve limitar-se à documentação formal. O artigo 70.º do CCP contempla diferentes situações relacionadas com o conteúdo da proposta, incluindo desconformidades com parâmetros base, ausência de determinados atributos ou termos e condições, impossibilidade de avaliação ou outras situações legalmente previstas.

É nesta comparação entre proposta e peças do procedimento que muitas impugnações se decidem.

Erros na avaliação ou classificação das propostas

Discordar da pontuação atribuída não é suficiente.

Existe uma diferença importante entre uma apreciação técnica ou valorativa legítima do júri e uma avaliação que não respeita o modelo previamente estabelecido.

Pode existir fundamento para contestação quando, por exemplo, foram utilizados elementos que o modelo não permitia considerar, um fator foi interpretado de forma incompatível com o programa do concurso ou propostas semelhantes foram avaliadas segundo critérios diferentes.

Aplicação incorreta do critério de adjudicação

A entidade adjudicante não pode definir um modelo de avaliação e, no momento de escolher o adjudicatário, aplicar uma lógica diferente.

A análise pode envolver erros na aplicação de fatores ou subfatores, tratamento desigual entre concorrentes, utilização de critérios que não constavam das peças ou uma classificação que não encontra suporte na fundamentação apresentada.

Em concursos tecnicamente complexos, esta verificação pode exigir uma leitura cruzada entre o programa, o caderno de encargos, a proposta vencedora, a proposta do concorrente prejudicado e os relatórios do júri.

Alteração ou esclarecimento ilegal de uma proposta

O júri pode solicitar esclarecimentos sobre uma proposta, mas existe uma fronteira entre esclarecer aquilo que já estava proposto e permitir que o concorrente altere a proposta depois de conhecer o contexto competitivo.

A jurisprudência administrativa tem reiteradamente distinguido a clarificação legítima da reformulação ou complementação de elementos que deveriam constar da proposta inicial.

Se um esclarecimento introduziu um atributo novo, corrigiu uma desconformidade material relevante ou modificou o conteúdo competitivo da proposta, pode estar em causa o princípio da intangibilidade das propostas e a igualdade entre concorrentes.

Violação das regras do procedimento ou das peças do concurso

Também podem existir ilegalidades relacionadas com a própria condução do procedimento, designadamente quando não são respeitadas regras previstas no programa do concurso ou normas imperativas do CCP.

A relevância do vício depende, contudo, do seu impacto concreto. Nem toda a irregularidade procedimental conduz necessariamente à anulação da adjudicação.

Falta ou insuficiência de fundamentação da decisão

O concorrente deve conseguir compreender as razões essenciais pelas quais a sua proposta recebeu determinada classificação e outra proposta foi escolhida.

Uma fundamentação insuficiente pode dificultar o exercício do direito de defesa e, dependendo do caso, constituir um fundamento autónomo de impugnação.

Violação do direito de audiência prévia

A audiência prévia não é uma formalidade meramente simbólica. A pronúncia apresentada pelo concorrente deve ser efetivamente considerada antes da decisão final.

Se o relatório final alterar a ordenação das propostas ou introduzir uma nova exclusão nas situações legalmente previstas, pode inclusivamente ser necessária uma nova audiência prévia.

O que deve fazer antes da decisão final de adjudicação?

Uma contestação bem preparada começa normalmente antes da adjudicação definitiva.

Analisar o relatório preliminar e a classificação das propostas

O relatório preliminar permite perceber a ordenação proposta pelo júri, as exclusões consideradas e os fundamentos utilizados na avaliação.

É nesta fase que devem ser comparados os resultados com o programa do concurso e com o modelo de avaliação.

Exercer o direito de audiência prévia

No concurso público, após a elaboração do relatório preliminar, os concorrentes dispõem do prazo fixado pelo júri, que não pode ser inferior a cinco dias, para se pronunciarem por escrito.

A audiência prévia deve ser utilizada de forma concreta. Em vez de afirmar apenas que a pontuação é injusta, importa identificar a cláusula, o fator de avaliação, o documento ou a norma que poderá ter sido incorretamente aplicada.

Porque deve identificar os erros ainda durante a audiência prévia?

Porque esta fase pode permitir que o próprio procedimento seja corrigido antes de existir uma adjudicação definitiva.

O relatório final deve ponderar as observações apresentadas pelos concorrentes e pode manter ou alterar as conclusões anteriores. Em determinadas situações, uma alteração da classificação ou uma nova proposta de exclusão implica nova audiência.

Além disso, uma pronúncia tecnicamente estruturada cria um registo claro das questões que já tinham sido colocadas à entidade adjudicante antes da decisão final.

É possível apresentar uma impugnação administrativa da adjudicação?

Sim. O CCP prevê mecanismos de impugnação administrativa no âmbito da formação dos contratos públicos.

A impugnação administrativa é obrigatória?

Não. O artigo 268.º do CCP determina expressamente que as impugnações administrativas são facultativas.

Não deve, por isso, partir-se do princípio de que é necessário esgotar previamente esta via para recorrer aos tribunais.

Qual é o prazo para a impugnação administrativa?

O prazo geral estabelecido no artigo 270.º do CCP é de cinco dias a contar da notificação, sem prejuízo das situações especiais previstas na lei.

Trata-se de um prazo muito curto. A análise documental deve começar logo após a notificação, sobretudo quando se pretende conjugar a via administrativa com uma eventual ação judicial.

O que deve constar da impugnação?

O interessado deve expor os fundamentos em que baseia a contestação e pode juntar os documentos que considere relevantes.

Uma impugnação eficaz deve identificar os atos contestados, explicar a ilegalidade invocada e relacioná-la com as peças e documentos concretos do procedimento.

A impugnação administrativa suspende o procedimento?

Não existe uma suspensão geral automática de todas as operações subsequentes apenas porque foi apresentada uma impugnação administrativa.

O regime das garantias administrativas do CCP contém regras específicas sobre os efeitos da impugnação e sobre determinados atos que não podem ser praticados enquanto certas impugnações se encontram pendentes.

Quando a preocupação central é impedir a celebração ou execução do contrato, é especialmente importante não confundir estes efeitos com os mecanismos próprios do contencioso judicial.

Como impugnar judicialmente a adjudicação de um concurso público?

O que é uma ação de contencioso pré-contratual?

O contencioso pré-contratual é um processo judicial especialmente destinado a litígios relacionados com a formação de determinados contratos públicos.

O artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos inclui, entre outros, contratos de empreitada de obras públicas, concessões, aquisição ou locação de bens e aquisição de serviços.

Trata-se de uma forma de processo concebida para responder à particular urgência destes litígios. Uma decisão tardia pode perder grande parte da sua utilidade se o contrato já tiver sido celebrado e executado.

Qual é o prazo para intentar a ação?

O prazo do contencioso pré-contratual é, em regra, de um mês, nos termos do artigo 101.º do CPTA.

Este prazo não deve ser confundido com outros três prazos que podem surgir no mesmo procedimento:

• os cinco dias da impugnação administrativa prevista no CCP;
• os 10 dias úteis relevantes para o efeito suspensivo automático previsto no artigo 103.º-A do CPTA;
• o período de 10 dias previsto, quando aplicável, antes da celebração do contrato, habitualmente designado por standstill.

Confundir estes prazos pode ter consequências graves. Uma empresa pode ainda estar dentro do prazo de um mês para impugnar a adjudicação e, ao mesmo tempo, já ter perdido a possibilidade de beneficiar do efeito suspensivo automático.

O que pode ser pedido ao tribunal?

Os pedidos dependem dos factos e da posição do concorrente no procedimento.

Podem estar em causa, entre outras pretensões, a anulação do ato de adjudicação, a exclusão da proposta adjudicatária, a condenação da entidade adjudicante a praticar o ato legalmente devido e, quando juridicamente possível, consequências sobre o contrato entretanto celebrado.

Existem processos em que o concorrente pede simultaneamente a anulação da adjudicação, a exclusão da proposta vencedora e a adjudicação da sua própria proposta. Contudo, o tribunal só poderá impor determinada solução quando o quadro jurídico e os resultados do procedimento efetivamente o permitam.

A impugnação da adjudicação suspende a celebração do contrato?

Pode suspender, mas não em todos os casos. Esta é uma das matérias em que uma análise imediata após a notificação da adjudicação pode ser decisiva.

Quando existe efeito suspensivo automático?

O artigo 103.º-A do CPTA prevê efeito suspensivo automático para determinadas ações de impugnação de atos de adjudicação.

Quando se encontrem preenchidos os pressupostos legais e a ação seja proposta nos 10 dias úteis seguintes à notificação da adjudicação a todos os concorrentes, ficam automaticamente suspensos os efeitos do ato impugnado ou, se o contrato já tiver sido celebrado, a sua execução.

Este regime não se aplica indiscriminadamente a qualquer adjudicação. É necessário verificar se o procedimento está abrangido pelas situações previstas no artigo 103.º-A, por referência às regras do CCP sobre o período de suspensão antes da celebração do contrato.

O que fica suspenso?

Quando o efeito automático se produz, o objetivo é impedir que o processo judicial se torne inútil por entretanto se consolidar uma situação de facto consumado.

Consoante o momento em que a ação é instaurada, podem ficar paralisados os efeitos da adjudicação ou a execução do contrato já celebrado.

A entidade adjudicante pode pedir o levantamento da suspensão?

Sim.

A entidade demandada ou os contrainteressados podem pedir ao tribunal o levantamento do efeito suspensivo. O juiz deve então ponderar os interesses públicos e privados em presença e comparar os prejuízos decorrentes da manutenção da suspensão com os prejuízos que podem resultar do seu levantamento.

A existência de efeito suspensivo automático não significa, portanto, que a suspensão se mantenha necessariamente até à decisão final da ação.

O que é o prazo de standstill?

O standstill é o período durante o qual, nos procedimentos legalmente abrangidos, o contrato não pode ser imediatamente celebrado depois da notificação da adjudicação.

No regime do artigo 104.º do CCP, a outorga não pode, em determinadas situações, ocorrer antes de decorridos 10 dias desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes.

Este prazo tem uma função diferente do prazo de um mês para instaurar a ação e dos 10 dias úteis exigidos para determinadas situações de efeito suspensivo automático.

É possível impugnar a adjudicação depois de o contrato ter sido celebrado?

A celebração do contrato não significa necessariamente que todas as possibilidades de reação desapareceram, mas pode tornar o litígio mais complexo.

Pode ser pedida a anulação do contrato?

Dependendo do fundamento, do momento processual e do regime aplicável, a invalidade do procedimento de formação pode produzir consequências sobre o contrato celebrado.

A resposta não é automática. É necessário analisar o vício existente, o regime de invalidade aplicável e o estado de execução do contrato.

O objeto da ação pode ser ampliado ao contrato entretanto celebrado?

Sim. O CPTA prevê a possibilidade de ampliação do objeto do processo quando, durante uma ação relativa à formação de um contrato, este venha entretanto a ser celebrado.

Isto permite adaptar o processo à evolução dos acontecimentos sem ignorar que a realidade jurídica existente no momento da sentença pode ser diferente daquela que existia quando a ação foi apresentada.

O que acontece quando já não é possível recuperar a adjudicação?

Existem situações em que, apesar de ter ocorrido uma ilegalidade, a execução do contrato avançou de tal forma que já não é materialmente possível colocar o concorrente na posição que teria se o procedimento tivesse decorrido corretamente.

Nesses casos podem colocar-se questões indemnizatórias. A jurisprudência administrativa contém exemplos em que, demonstrada a ilegalidade da exclusão ou adjudicação, a execução do contrato tornou impossível conceder ao concorrente a prestação inicialmente pretendida.

Esta é outra razão para não adiar a análise da adjudicação. A utilidade prática de uma decisão judicial pode diminuir à medida que o contrato é executado.

Que documentos devem ser analisados para contestar uma adjudicação?

A primeira análise jurídica deve reconstruir o procedimento completo. Normalmente são particularmente importantes:

• o programa do concurso e o caderno de encargos;
• a proposta apresentada pela empresa;
• o relatório preliminar;
• a pronúncia apresentada em audiência prévia;
• o relatório final;
• a decisão e a notificação da adjudicação;
• os documentos acessíveis relativos à proposta adjudicatária;
• os esclarecimentos, pedidos de suprimento e respetivas respostas, quando existam.

Também deve ser preservado o registo das notificações efetuadas através da plataforma eletrónica, uma vez que a data e o conteúdo da notificação podem assumir relevância para a contagem de prazos.

Se o concurso estiver relacionado com uma obra pública, pode ser útil distinguir desde logo as questões relativas à formação do contrato das matérias que apenas surgem durante a execução da empreitada. Para esse enquadramento pode consultar também o conteúdo sobre contratos de empreitada e a área de Direito Fiscal, Administrativo e Ambiental da CSG Advogados.

Como podem os advogados da CSG ajudar na impugnação de uma adjudicação?

Num litígio de contratação pública, o primeiro trabalho deve ser perceber rapidamente se existe uma ilegalidade relevante e qual é o meio adequado para reagir. O objetivo não deve ser iniciar um processo apenas porque a empresa ficou em segundo lugar, mas identificar se existem fundamentos jurídicos que possam efetivamente alterar o resultado ou proteger a posição do cliente.

Análise urgente da decisão e dos documentos do concurso

A CSG Advogados pode analisar as peças do procedimento, os relatórios, as propostas e a decisão final, verificando a aplicação do critério de adjudicação, os fundamentos de admissão ou exclusão e os prazos ainda disponíveis.

Identificação de fundamentos para contestar a adjudicação

É importante separar uma verdadeira ilegalidade de uma simples divergência quanto à avaliação feita pelo júri.

A análise pode incidir sobre exclusão ou admissão de propostas, aplicação dos fatores de avaliação, esclarecimentos e suprimentos, fundamentação, audiência prévia, tratamento desigual ou desconformidade entre a decisão e as peças do procedimento.

Acompanhamento da audiência prévia e da impugnação administrativa

Quando o procedimento ainda não chegou à adjudicação definitiva, uma intervenção atempada em audiência prévia pode permitir que o problema seja discutido antes da decisão final.

Depois da adjudicação, pode ainda ser necessário avaliar a utilidade de uma impugnação administrativa e a sua articulação com os prazos judiciais.

Representação em processos de contencioso pré-contratual

Quando existe fundamento para avançar judicialmente, a estratégia deve definir com precisão o ato a impugnar, os pedidos a apresentar e os efeitos pretendidos sobre o procedimento ou sobre o contrato.

Pedido de suspensão e defesa perante pedidos de levantamento do efeito suspensivo

Nos casos abrangidos pelo artigo 103.º-A do CPTA, o momento de apresentação da ação pode determinar a produção de efeito suspensivo automático. Se a entidade adjudicante ou o adjudicatário pedirem o levantamento da suspensão, é necessário responder aos argumentos relativos aos interesses e prejuízos em presença.

Acompanhamento de empresas adjudicatárias cuja adjudicação seja contestada

A empresa vencedora também necessita de defesa jurídica quando outro concorrente impugna a adjudicação.

Nessa situação, pode ser necessário demonstrar a conformidade da proposta, responder aos fundamentos de exclusão invocados, defender a legalidade da avaliação e, quando aplicável, requerer o levantamento do efeito suspensivo.

Se recebeu uma decisão de adjudicação, um relatório final ou uma ação judicial relacionada com um concurso público, a rapidez da análise é relevante. A CSG Advogados presta acompanhamento jurídico a empresas em matérias de Direito Administrativo e contencioso, podendo a situação ser analisada em consulta jurídica presencial ou online.

Conclusão

A impugnação da adjudicação num concurso público depende muito menos da insatisfação com o resultado do que da existência de uma ilegalidade concreta que possa ser demonstrada através das peças e documentos do procedimento.

Proposta vencedora que deveria ter sido excluída, erro na aplicação dos fatores de avaliação, esclarecimentos que alteram materialmente uma proposta, tratamento desigual, falta de fundamentação ou violação da audiência prévia são exemplos de questões que podem justificar uma análise mais aprofundada.

O fator tempo é igualmente determinante. Cinco dias para determinadas impugnações administrativas, um mês para o contencioso pré-contratual e 10 dias úteis para beneficiar do efeito suspensivo automático em determinadas situações são prazos diferentes e com consequências diferentes.

Quando está em causa um contrato de valor relevante, a abordagem mais segura é reunir imediatamente a documentação e determinar, antes de qualquer reação, qual o regime aplicável, qual a ilegalidade que pode ser sustentada e qual o objetivo jurídico que ainda é possível alcançar.

Referências bibliográficas

• Código dos Contratos Públicos, artigo 74.º, Diário da República.
• Código dos Contratos Públicos, garantias administrativas, Diário da República.
• Código de Processo nos Tribunais Administrativos, artigo 100.º, Diário da República.
• Código de Processo nos Tribunais Administrativos, artigo 103.º-A, Diário da República.
• Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 0308/22.4BECTB, decisão sobre suprimento de propostas e interesse em agir.
• Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 0648/20.7BELRA, decisão sobre interesse em agir de concorrente definitivamente excluído.
• Decreto-Lei n.º 177/2026, de 4 de setembro, alteração ao Código dos Contratos Públicos.